一、出台背景

　　在后疫情时代，欧盟立法政策频繁提及“供应链韧性”（supply chain resilience）这一概念。例如，欧盟《关键原材料法案》提出了在关键原材料领域的产业链本土化目标；《5G网络安全工具箱》建议成员国限制或禁止高风险供应商参与5G网络设施建设；《净零工业法案》要求采购方在涉及关键净零技术的公共采购项目中评估供应链的可持续性和韧性。

　　强调“供应链韧性”之所以成为欧盟经济政策的核心，主要基于两层背景：一方面，在新冠疫情、俄乌冲突、中东局势等事件的冲击下，欧盟供应链中断的频率和风险上升，关键原材料和产品高度依赖进口的问题日益突出；另一方面，由于本土创新和制造产能疲软，欧盟在绿色和数字转型的过程中面临重重阻力，尤其是与中美两国相比缺乏竞争力。在外部地缘政治风险加剧、内部绿色和数字转型受阻的背景下，欧盟以强调“供应链韧性”为抓手制定了一系列贸易和产业政策（以下简称“供应链政策”），辐射关键原材料、清洁能源、数字产业、医疗等多个领域。

　　鉴于中国是欧盟各类产品的主要进口国，中国企业很可能受到欧盟供应链政策的冲击。根据欧委会统计数据，在欧盟高度依赖进口的137项产品中，超过半数源自中国，包括稀土、光伏组件、电子元器件、通信设备等欧盟绿色和数字转型所需的关键原材料。可以说，对华供应链“去风险”是欧盟供应链政策的隐性目标。有鉴于此，我们在下文分析了欧盟供应链政策的主要内容，并为赴欧投资、对欧出口的中国企业提出了应对建议。

　　二、何为“供应链韧性”

　　供应链韧性，字面意思是指供应链在面临风险、破坏和冲击时能够迅速恢复的能力。由于一国政府很难直接干预企业的供应链安排，传统上多从风险预测、基建投资、公共采购流程简化、加强公私合作等方面推动提升供应链韧性。然而，欧盟已偏离供应链韧性的本义，将供应链政策演化为一项宏观政策工具，核心目的是推动制造业回流（reshoring）和本地化生产。在此框架下，“供应链韧性”涵盖了可持续性（例如，环保和人权保障）、多样化、安全和透明度等多项评价标准，辐射关键原材料、清洁能源和技术、数字和高科技产业等诸多领域。

　　三、欧盟供应链政策的具体内容

　　欧盟供应链政策主要由专项立法、产业政策和贸易政策组成。在专项立法方面，对于在欧盟境内运营的大型企业，欧盟通过《企业可持续发展尽职调查指令》（“《尽职调查指令》”）规定了供应链尽职调查义务，要求其保障供应链在环境和人权方面的合规。在产业政策方面，欧盟针对关键原材料、清洁能源和技术、数字和高科技产业等行业提出了本地化生产目标，并通过供应链多样化、网络安全等指标对关键领域供应商提出要求。在贸易政策方面，欧盟已经并可能仍将通过贸易政策工具对中国企业施压，以提升欧盟企业在全球供应链中的竞争力。此外，欧盟正加快自由贸易协定（FTA）谈判，鼓励企业将产业链转移到FTA伙伴国，减少对少数国家的进口依赖。

　　（一）专项立法：《尽职调查指令》

　　为了保障供应链在环境和人权方面的可持续性，欧盟于2024年7月26日正式实施《尽职调查指令》，各成员国需于2026年7月26日前将其转化为国内法。

　　对于达到适用门槛的大型欧盟和非欧盟企业，《尽职调查指令》规定了供应链尽职调查义务，即，评估并矫正其自身、子公司以及与其价值链（value chain）相关的商业伙伴（business partner）在经营过程中产生的对于人权和环境的实际和潜在的不利影响。为保障规则的有效实施，《尽职调查指令》规定了两项执行手段：

　　（1）欧盟及其成员国将分别成立行政监督机构，并且各成员国规定的罚款金额的上限不得低于企业在上一个财年的全球净营业额的5%；

　　（2）对于因企业未遵守《尽职调查指令》而受到损害的自然人或法人，各成员国将确保其通过民事诉讼请求赔偿的权利。此外，如果某企业的经营活动对于环境或人权产生了实际不利影响，并无法通过合理措施予以消除或最小化，其商业伙伴将有权要求与该企业终止或中断相关合作关系。

　　对于在欧盟经营的中国企业，如果在欧盟市场具有一定经营规模（企业本身或其作为最终母公司所属的企业集团上上个财年在欧盟的净营业额超过4.5亿欧元），则需根据《尽职调查指令》及相关成员国国内法的要求履行供应链尽职调查和合规义务。考虑到欧盟的环境和人权保护标准较高，达到适用门槛的中国企业将产生高额的合规成本，并可能面临实际的技术障碍。如未能遵守相关义务，又将面临高额罚款、民事诉讼、被终止商业合作关系等不利后果。换言之，欧盟有关供应链的合规要求可能成为中国企业在欧经营的隐形障碍。

　　（二）针对重点行业的产业政策

　　1、关键原材料

　　为了降低欧盟在关键原材料方面对第三国（尤其是中国）进口的依赖，欧盟议会与理事会于2024年4月11日通过了《关键原材料法案》，该法案于2024年5月23日正式生效。

　　《关键原材料法案》识别了34种关键原材料和17种战略性原材料。在此基础上，该法案提出了本地生产替代进口的阶段性目标：到2030年，在战略性原材料的提取、加工和回收环节，欧盟的自主供应比例应分别达到年需求量的10%、40%、25%；到2030年，在每种战略性原材料的加工环节，源自单一第三国的供应不应超过欧盟市场年需求量的65%。可以预见的是，欧盟将通过财政激励、研发投入、区域合作等方式实现关键原材料自主供应目标。

　　在诸多关键原材料中，锂资源短缺的风险尤为引发欧盟关注。一方面，锂是新能源电池、电动车、数码产品等绿色和数字产业的核心原材料；另一方面，欧盟在锂矿加工环节高度依赖中国，这意味着锂或将成为欧盟本地化生产政策的重点关注领域。此外，在镁、稀土、人工石墨等欧盟对华进口依赖度较高的原材料领域，中国出口企业也可能面临更多进口限制或被要求本地化生产加工。

　　2、清洁技术和能源

　　欧盟是清洁能源技术的净进口国，在太阳能光伏板、风力发电、电池和热泵等产品供应上严重依赖中国等第三国进口。为提升欧盟在清洁能源技术领域的竞争力，欧盟于2024年5月27日通过了《净零工业法案》，该法案于2024年6月29日正式生效。

　　《净零工业法案》识别了八项关键净零技术，包括：太阳能光伏和太阳热能技术，陆上风能和海上可再生能源技术，电池/存储技术，热泵和地热能技术，电解槽和燃料电池，可持续沼气/生物甲烷技术，碳捕获和存储技术，以及电网技术。在此基础上，《净零工业法案》规定了三项主要内容：

　　（1）两个阶段性目标：欧盟在关键净零技术领域的本土制造产能到2030年达到欧盟境内需求的40%，到2040年达到全球市场份额的15%;

　　（2）在涉及关键净零技术的公共采购中，要求采购方将可持续性和韧性指标纳入招标评分；对于特定净零技术，如果来自单一来源的供应比例超过欧盟市场需求的65%，则该供应商将无法满足韧性指标；

　　（3）对于被认定为“净零战略性项目”（Net-zero strategic project）的净零技术生产项目，简化行政审批程序。

　　在八项关键净零技术中，中国在太阳能光伏板、风力发电、电池等方面是欧盟的主要进口来源地。尽管在短期内我国企业的技术和成本优势难以被撼动，但随着欧盟本地化生产政策的推行，我国企业在相关领域的出口贸易可能受到影响，未来或难以依靠欧盟市场消化国内过剩产能。此外，考虑到我国目前在太阳能光伏板、风力发电、电池等领域对欧盟的供应占比较高，我国企业在参与欧盟公共采购时可能在可持续性、韧性（供应链多样化）等方面得到不利评分，导致业务机会减少。

　　3、数字和高新技术产业

　　数字和高新技术产业是未来全球经济的主要增长点，并且对于关键基础设施安全具有重要意义。为了提升欧盟在通信设备、芯片、云和边缘计算等领域的供应链安全和竞争力，欧盟近年来出台了一系列法律和政策作为制度保障，包括《网络与信息系统指令》、《5G网络安全工具箱》和《芯片法案》等。

　　针对能源、交通、数字基础设施等关键领域的供应链安全风险，欧盟于2022年11月通过了欧盟境内统一的网络安全立法《网络与信息系统指令》（“NIS 2指令”），并要求各成员国在2024年10月18日之前制定国家网络安全战略。具体来说，NIS 2指令要求各成员国在涉及ICT产品及服务的公共采购中附加网络安全要求，包括网络安全认证、加密和使用开源网络安全产品。作为NIS 2指令的技术支持，自2025年2月27日起，欧盟开始正式实施针对ICT产品及保护轮廓的首个欧盟境内通用的网络安全认证计划——《基于欧洲通用标准的网络安全认证计划》（EUCC）。尽管现行欧盟法允许供应商基于自愿原则申请EUCC认证而未做强制要求，但未来各成员国及其采购方可能将其作为评估ICT产品安全性的关键指标，欧盟企业在采购ICT产品时也可能将EUCC认证纳入合同义务，使其成为实际上的市场准入门槛。除ICT产品之外，欧盟正在制定针对云服务和5G安全的网络安全计划。这些表面上中立的网络安全标准可能成为中国供应商参与欧盟市场的隐形壁垒。

　　针对5G网络安全问题，2020年1月，由各成员国主管机构组成的NIS合作小组（NIS Cooperation Group）公布了《5G网络安全工具箱》，建议各成员国评估5G网络供应商的风险等级，限制或禁止高风险供应商参与关键敏感资产（包括核心网络功能、网络管理和协调功能以及接入网络功能）。尽管《5G网络安全工具箱》并非强制法，但在欧洲议会和欧委会的鼓励下，多个成员国已经采取执行措施。例如，2020年，瑞典政府决定禁止任何参与5G频谱拍卖的运营商使用中国供应商提供的产品。2024年7月，德国政府与大型电信公司达成协议，计划在五年内从其5G无线网络中逐步淘汰中国供应商提供的通讯组件。随着高速宽带网络技术的发展，欧盟将从供应链安全的角度进一步出台立法政策，以保障关键领域的网络安全和战略自主。根据《德拉吉报告》的建议，应针对6G网络设施建立欧盟境内统一的频谱许可制度，在公共采购项目中将频谱优先授予欧盟“信任”（trusted）的供应商。

　　此外，针对半导体产业，欧盟《芯片法案》规定了有关供应链安全和韧性的专章，旨在推动提升欧盟自主设计和生产芯片的能力。鉴于中国是成熟制程芯片（legacy chips）的生产大国并且欧盟市场是消化库存的重要渠道，欧盟的相关本地化生产政策可能对我国成熟制程芯片出口产生影响。

　　（三）贸易措施和政策和反垄断调查

　　在供应链韧性的名义之下，欧盟还可能对我国企业使用贸易政策工具，包括《外国补贴条例》调查、反补贴反倾销调查，以及反垄断调查等。在欧委会看来，扩展欧盟对外贸易、保障欧盟公平参与第三国市场也是增强供应链韧性的重要面向。

　　我们注意到，2024年，欧委会对我国轨道交通、光伏和风电行业的多家企业启动了外国补贴调查，迫使相关企业撤出公共采购竞标。2024年10月，欧委会宣布对从中国进口的电动汽车征收高达7.8%-35.3%的为期五年的最终反补贴税。作为欧盟未来经济政策的指引，《德拉吉报告》声称中国在绿色和数字产业采取了补贴、限制知识产权出口等“保护主义”措施，导致欧盟企业难以与中国企业公平竞争。从目前趋势来看，欧盟或将继续利用贸易政策工具增加中国企业参与欧盟内市场竞争的负担。

　　此外，在贸易政策方面，欧盟正加快与澳大利亚、印度、印度尼西亚等国家之间的FTA谈判，以提升全球供应链竞争力。其背后用意是利用FTA原产地规则和税收减免等优惠政策，推动制造业向“友岸外包”（friend-shoring）或“近岸外包”（near-shoring）转移，减少欧盟对个别国家的进口依赖。一方面，该项政策可能导致产业链从中国转移至欧盟FTA伙伴国。另一方面，我国企业也可借此契机规划供应链出海，充分利用原产地规则将产品原产地“规划”为欧盟FTA伙伴国，从而享受FTA项下的优惠政策。

　　四、针对中国企业的影响及应对建议

　　随着特朗普政府陆续出台新政，全球地缘政治格局和中欧关系可能发生持续变化。尽管如此，从欧盟现有的供应链政策和监管趋势来看，中国企业在对欧出口、赴欧投资方面仍将面临严苛的挑战。在关键原材料、太阳能光伏板、风能发电、电池、电动车、ICT产品等领域，欧盟正加快推进供应链自主化，可能进一步挤压中国企业的市场空间。欧盟在供应链合规方面施行高标准规则，包括环保、人权保护、多样化、网络安全和透明度要求等，这将显著增加中国企业的合规成本，并可能演变为隐性的市场准入门槛和贸易壁垒。欧盟的贸易政策工具也可能对企业的供应链安排和市场准入产生直接影响。针对这些挑战，中国企业需要改变已有的业务模式、重视培育欧洲当地的商业合作伙伴关系、加大在欧洲的研发和欧盟本地合规投入。具体而言，我们建议企业：

　　1、加强供应链合规管理，建立供应链中断预警机制

　　在欧盟经营的中国企业应定期审查上下游供应链的合规性，在环保、人权保护、网络安全等方面确保符合欧盟市场准入标准。特别是对于达到《尽职调查指令》适用门槛的企业还应根据相关条款开展供应链尽职调查，排查自身、子公司和相关商业伙伴的供应链风险，并采取措施消除供应链中实际或潜在的不合规因素。此外，相关企业还应建立供应链中断风险监测和预警机制，针对自然灾害、地缘政治冲突等突发事件制定应急方案。

　　2、制定供应链出海战略，创造本地化优势

　　在供应链布局方面，企业可考虑制定供应链“出海”战略，通过绿地投资或并购的方式将部分供应链转移到欧盟或其FTA伙伴国，并利用原产地规则将相关产品规划为享受优惠政策的“本地产品”，以创造本地化优势、提高市场适应性。

　　3、积极拓展多元化国际市场，分散市场风险

　　为降低欧盟本地化政策带来的冲击，相关企业应积极拓展多元化市场，评估在欧盟以外市场建立生产和销售网络的可行性，增强对非欧盟市场的开拓能力，以分散市场风险。

　　4、综合利用各类争端解决机制，积极维护自身合法权益

　　如前所述，欧盟供应链政策涵盖了多重政治和经济目的。如果欧盟以“供应链韧性”之名实施了贸易保护主义措施，我国企业可考虑通过国际投资仲裁和世界贸易组织（WTO）争端解决机制来维护自身合法权益。中国与多个欧盟成员国之间订立了双边投资保护协定（BIT），允许中国投资者在东道国违反非歧视待遇、禁止非法征收、公平公正待遇等义务的情况下通过国际投资仲裁寻求权利救济。在某些情形下，我国企业也可考虑诉诸WTO争端解决机制。如欧盟在特定行业采取了当地成分要求（例如，以本地生产作为税收减免的前提），则可能违反WTO有关协定项下的非歧视原则。此外，针对歧视性的欧盟成员国国内立法或执法行为，中国企业也可寻求在成员国国内发起行政或违宪诉讼的救济方式。

　　来源：金杜研究院，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html

　　作者：苏畅，金杜研究院合伙人、“一带一路”国际法律业务部；业务领域：WTO争端解决、国际投资仲裁、国际贸易；联系方式：suchang@cn.kwm.com

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