唐纳德·特朗普于华盛顿时间2025年1月20日午间宣誓再次就任美国总统，开启了他的第二任期。就职当日，特朗普签署了超过40项总统行政令，创下美国总统就职首日签署行政令数量的纪录，内容涵盖全球卫生、气候变化、移民政策、赦免与减刑、国际贸易、政府效能及TikTok监管等诸多领域。

　　在贸易政策方面，特朗普新政府对不同贸易伙伴展现出显著的战略分野。就职后不久，特朗普即对记者高调宣布，新政府将于2月1日实施首轮关税措施，对传统贸易伙伴加拿大和墨西哥的进口商品加征25%的关税。然而，与其竞选期间频繁表露的对华贸易强硬立场相比，特朗普在上任前几日对华关税政策则保持低调，刻意回避和淡化了涉华关税议题，似乎在有意为双边经贸磋商预留空间与可能。1月23日，特朗普在接受福克斯新闻采访时表示，其“宁愿不必”对中国加征关税，这番言论一度使得国际市场对中美经贸关系是否会迎来“小阳春”浮想联连。

　　然国际经贸局势瞬息万变，2月1日特朗普连签三份涉及关税的行政令，援引《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）对总统的授权，宣布将于2月4日全面实施对加、墨的关税措施，同时对几乎所有中国输美商品统一加征10%的关税。在关税措施落地前的“最后一刻”，加拿大总理特鲁多和墨西哥总统辛鲍姆先后与特朗普进行了通话，经外交斡旋，特朗普新政府决定暂缓执行对其南北邻国的关税措施，而对华关税仍如期生效。针对美方的单边主义贸易举措，我国立即作出对等反制，国务院关税税则委员会于2月4日发布2025年第1号公告，宣布自2月10日起对美国原产的能源产品、农业机械及车辆等商品分别加征10%或15%的关税。

　　特朗普新政府的贸易政策起初展现出对华克制，但随后的转折却极为迅速，使得双方贸易关系再次步入对抗周期。此番贸易局势的演进令人不禁回溯2018年肇始于特朗普首任任期的中美关税博弈，本文拟梳理特朗普首任政府与拜登政府时期对华关税政策及实施路径，并尝试分析特朗普新政府的潜在政策走向。

　　一、中美“关税战”的历史回顾

　　（一）特朗普第一任期内的对华关税措施

　　随着经贸协定的签署，中美“关税战”第一阶段告一段落，标志着近两年来双方的经贸紧张局面得到暂时性的缓解。然而，双方既有的大部分关税措施并未取消，因此中美 “关税战”并没有结束，仅是进入“暂时性停止增强火力”状态。

　　根据彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics，PIIE）发布的数据，贸易争端开始前，美方对华输美商品征收的平均关税税率仅为3%左右。截至第一阶段协定签署之际，经多轮关税措施及后续调整，美国对华加征的关税覆盖了约64.5%的中国输美商品，平均关税率攀升至约19.3%。与之相对应，中方同样采取了关税反制措施，对约56.7%的美国输华商品加征5%至25%不等的关税，致使中国对原产于美国的进口商品平均税率由争端开始前的8%左右上升至约20.9%。[1]

　　（二）拜登任期内的对华关税措施

　　相较于特朗普首任政府主要依靠关税作为武器展开的全面贸易对抗，拜登政府则将贸易政策的重点转向遏制中国在先进技术领域的崛起，同时维持并强化对华征收额外关税的策略。

　　在其任期内，拜登政府发起了新一轮的“科技战”。通过在《2022年芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）中设置的“护栏条款”[2]，以及美国商务部工业与安全局（BIS）发布的多批次涉及集成电路及其上下游产品的出口管制临时最终规则，拜登政府对中国半导体产业实施“物项-技术-人才”三位一体的管制和封锁，旨在限制中国获取先进集成电路及其生产能力。此外，《人工智能扩散框架规则》（Framework for Artificial Intelligence Diffusion）[3]、《网联汽车最终规则》（Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain: Connected Vehicles）[4]的相继发布，以及《生物安全法案》（Biosecure Act）[5]在美国众议院的通过，预示着“科技战战火”已突破芯片产业的边界，向人工智能、网联车辆及生物科技等领域全面渗透，值得业内关注。在关税维度，拜登政府基本延续了特朗普第一任期对中国进口商品征收额外关税的措施，并依据USTR发布的301条款调查四年期复审报告，采纳相关建议并进一步提高了包括中国制造“新三样”（半导体、光伏及新能源汽车）在内的部分产品的关税。

　　（三）2017年至2024年中美年度进出口贸易数据

　　下表数据来源于中国海关总署官网[6]。

　　2017年至2024年间的中美进出口贸易数据覆盖了特朗普第一任期（2017年1月至2021年1月）及拜登任期（2021年1月至2025年1月）的主要时间段。在此期间，中美双方的关税及反制措施启动主要集中在2018年和2019年。

　　尽管2018年美国对华加征了多轮关税，覆盖了约2500亿美元的中国商品，但中美贸易总额在该年不降反升，达到6335亿美元，相较于2017年的5837亿美元增长8.5%。其中，中国对美出口更是逆势增长至4784亿美元，同比2017年的4298亿美元增长11.3%，美国对华出口则基本保持不变。东吴证券首席经济学家芦哲在《北大金融评论》发表文章指出，2018年“加关税”后，中国企业表现出明显的“抢出口”现象，即在加征关税产品清单公布至正式落地的窗口期内，企业为规避未来更高的关税而提前出货[7]。因此，这一现象可能在短期内推高了出口数据，形成阶段性增长。

　　中美双方的关税及反制措施对贸易的影响在2019年开始显现。当年，双边贸易总额下降到5414亿美元，同比减少14.5%。其中，中国对美出口下降至4187亿美元（同比减少12.5%），而美国对华出口更是大幅降至1227亿美元（同比减少20.9%），呈现中美贸易“双向收缩”的特征。2020年，中美签署第一阶段经贸协议，部分贸易摩擦得到了缓解。双边贸易总额回升至5867亿美元，恢复至2017年的水平（5837亿美元）。

　　拜登政府上任后，尽管延续了特朗普首任政府的主要关税政策，但在其任期前两年（2021至2022年），中美贸易总额依然实现了大幅增长。2021年和2022年，中美贸易总额分别达到7556亿美元和7594亿美元，远超2017至2020年的水平。其中，中国对美出口上升至5761-5818亿美元，美国对华出口增长至1795-1776亿美元。布鲁金斯学会（Brookings Institution）约翰·桑顿中国中心的研究员杜大伟（David Dollar）分析认为，2021年至2022年中国对美出口的反弹主要受疫情持续影响所推动。美国消费者在此期间购买了大量中国制造的产品，包括家具、服装、健身器材、电脑及相关设备、电视机和其他家用电器[8]。中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员倪淑慧在《中国日报》上撰文，同样也指出，美国国内需求旺盛带来的贸易规模扩张，是中美双边贸易在2022年稳步恢复的主要因素。疫情期间各类纾困和刺激政策、疫情管控放松后报复性消费，叠加货币政策紧缩效果存在滞后性，共同导致2022年美国国内需求大幅上涨[9]。

　　然而，进入拜登任期后两年（2023至2024年），中美贸易总额出现回调，主要受中国对美出口下降的影响。2023年，中国对美出口下降至5002.91亿美元（同比下降14%），2024年虽有所回升至5246.56亿美元，但仍低于2021年和2022年的水平。部分中国企业为规避美国对华关税措施的影响，自贸易争端爆发以来，逐步将产能转移至东南亚及墨西哥等地，并通过第三国出口至美国。这一供应链调整可能存在一定的滞后效应，其影响在中美双方关税及反制措施实施一段时间后逐步显现，进而对中国对美出口的数据产生影响。

　　从中美贸易差额的角度来看，特朗普第一任期内，美国贸易逆差在2018年达到3233亿美元的峰值，2019年可能因美国对华的关税措施，下降至2959亿美元，随后又快速恢复。相比之下，拜登任期内的贸易差额普遍高于特朗普第一任期，2022年更是攀升至4041亿美元，创近年来新高。

　　二、中美“关税战”下一阶段的展望

　　（一）10%只是前奏，后续或将进一步提高加征关税的幅度

　　在2024年美国大选竞选期间，特朗普多次承诺对中国实施更为严厉的关税措施，曾宣称对所有中国进口商品征收60%或更高的关税。据中信证券研报，目前美国对华平均关税税率在20%左右[10]，这一水平与中美第一阶段经贸协定签署时基本一致。自2月4日起，特朗普新政府依据总统行政令，对中国输美商品加征10%的额外关税后，目前的整体关税水平仍距其竞选承诺的60%约有30%的加税空间。因此，未来特朗普政府可能进一步调整关税措施，以兑现其竞选期间的承诺。

（2月1日特朗普颁布行政令，宣布将于2月4日对中国输美商品加征10%的关税 白宫网站截图）

　　此外，美国政府在不经国会批准的情况下对他国产品加征关税，需要满足一定的法定条件，主要的法律依据包括《贸易扩展法》（Trade Expansion Act）第232条[11]、《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）第301条[12]及《国际紧急经济权力法》（IEEPA）第1702条[13]。

　　特朗普于2月1日签署的涉及对华加征10%额外关税的行政令，所依据的是IEEPA第1702条。该条款授权美国总统在面临国家安全、外交政策或经济的异常且重大威胁时，可宣布国家紧急状态，并采取包括冻结、限制、扣押财产等行政措施，同时可实施加征关税、进口管制等贸易措施。

　　然而历史上，援引IEEPA实施关税措施并非美国总统的常用方式，特朗普新政府采取这一非常规手段的核心考量可能在于时间因素。据美国佳利律师事务所合伙人Chase D. Kaniecki的分析，“301关税”和“232关税”均需经历前置调查、听证、评议、申请排除等程序，需要历经很长时间。而特朗普以“中国芬太尼走私问题”为由宣布国家紧急状态，并依托IEEPA实施新一轮关税措施，可绕过繁琐的法定程序，实现关税措施快速落地[14]。同时，特朗普新政府此次选择IEEPA作为法律依据，也可能是为后续利用“301条款”或“232条款”这些传统加税工具预留法律选项。IEEPA可以作为“关税先手牌”，确保在上任初期予以实施，而“301条款”或“232条款”则提供了更稳定的加税理由，一旦后续启动并完成相关调查，新政府便可依据调查结果灵活调整关税措施。

　　回顾特朗普第一任期，其政府通过三轮渐进式的加征方式（500亿-2000亿-3000亿美元），将对华平均税率从3%逐步提升至19.3%，其间还穿插颁布了多批次的针对特定商品的关税排除措施，以缓解国内通胀压力。

　　鉴于目前仍存在加征关税的空间、法律依据的可选范围较广，以及对过往历史经验的借鉴，预计特朗普新政府仍可能采取循序渐进的方式加征关税。10%的额外关税可能仅是前奏而非终章，未来，特朗普新政府或将再次启动相关调查程序，并依据调查结果分阶段对华加征关税。同时，也可能会对部分商品暂停加税或实施豁免，以兼顾国内产业的需求与外交谈判的需要。

　　（二）小额关税豁免政策或将再次调整

　　美国的小额关税豁免政策（De Minimis），其法律依据来源于《1930年关税法》（Tariff Act of 1930），该政策给予了部分低于一定经济价值的商品进入美国免关税的待遇，旨在便利旅客并减轻给低价值商品征税所带来的行政负担。后续，美国曾多次调整免税限额。最近的一次调整发生在奥巴马政府期间，于2016年通过了《贸易便利化和贸易执行法案》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act），将免税额度提升至800美元[15]。特朗普第二任期开始前，在符合相关条件的情况下，每人每天可以免税进口低于该限额的低价包裹，且这些包裹在美国海关受到查验的频次也比较低。因此，可以说该豁免政策为进口低价包裹在通关时间以及税收成本方面提供了双重优惠。

　　近年来，随着跨境电商的迅猛发展，特别是以Shein、Temu为代表的中国电商平台大量利用小额豁免政策，进入美国的低价包裹数量大幅增加。据路透社于2024年9月的报道，一位白宫高级官员向其透露，过去十年间，低于800美元的包裹数量从每年约1.4亿件激增至超过10亿件，其中大部分增长来自中国电商公司，尤其是Shein和Temu。该官员表示，美国政府对这一现象表示关注，认为一些外国公司大规模利用这一漏洞已构成滥用[16]。

　　特朗普于2月1日签署的行政令，在对华加征10%额外关税的同时，也取消了中国进口商品的小额关税豁免。在该行政令于2月4日生效后，之前无需缴纳关税的低价包裹，现在需要根据其商品归类，按照对应税号的税率缴纳关税，并且还要适用现行的关税措施，加征额外的关税（例如，根据301条款、232条款及IEEPA，对华加征的关税）。中信证券的研究报告指出，若取消该豁免政策，中国输美的低价包裹的平均关税税率可能会从0%提升至25%-30%[17]。此外，取消豁免后，根据美国海关的相关法律法规，以前可通过T86模式免税快速通关的低价包裹，现在需改走其他通道。这还将增加低价包裹的清关负担和时间成本。

（2月1日特朗普颁布行政令，宣布将于2月4日取消中国进口商品的小额关税豁免 白宫网站截图）

　　然风云突变，2月5日，特朗普又签署了新的行政令，宣布中国进口商品的小额关税豁免将继续有效，直到“相关系统能够全面和迅速地处理和征收相关关税收入”。对华小额关税豁免政策的取消仅持续了一小段时间，可以说是“朝令夕改”，反映出特朗普新政府关税政策的不确定性。那么，“搭建系统”是否只是特朗普新政府撤销错误关税措施时的借口，还是说这一过程真的是在进行中，未来在系统搭建完善后，可能再次取消对华小额关税豁免政策？取消对华小额关税豁免政策是否具备现实的操作性？这些问题引起了市场的广泛关注。

（2月5日特朗普颁布行政令，宣布恢复中国进口商品的小额关税豁免 白宫网站截图）

　　小额关税豁免并非美国所独有，世界大部分国家都设有类似的法律制度。例如，欧盟对价值150欧元（约合160美元）以下的进口货物免征关税，而日本对此的免征限额则设定在10000日元（约合65美元）[18]。De minimis本是拉丁文的一句法谚，意指“法律不问琐事”。在关税领域，小额关税豁免旨在通过将低于一定价值的“琐事”排除在征税范围外，从而避免对这些低价商品征税所产生的高额行政开支和人员成本，这些成本往往与实际征收的税款不成比例。出于功利主义的考虑，这一做法在全球范围内得到了广泛应用，理性的经济的政府通常倾向于接受此种规则。

　　跨境电商具有交易数量大、单价低的特点，而来自中国跨境电商的包裹又是美国低价包裹进口的主要来源。美国海关与边境保护局如果对每一件中国进口的低价包裹征收关税，可能面临征税成本与实际征收的税款不成比例的问题。然而，美国现行的800美元免税额度远高于世界其他主要经济体中欧盟的150欧元和日本的10000日元，这反映了奥巴马政府时期对跨境电商行业在税收上的鼓励态度。800美元的免税额度中的大部分可能主要是为了鼓励跨境电商行业发展，而非单纯出于经济的考量。特朗普新政府可能会通过结束这一税收鼓励措施，为下调对华小额关税豁免的免税限额腾出空间。

　　鉴于跨境电商包裹的特点以及免税额度下调的潜力，预计特朗普新政府后续可能会根据美国海关边境保护局的征税能力和系统建设进度，再次调整现行的豁免政策，例如适度下调对华的免税额度，但由于经济性原因，完全取消对华小额关税豁免的可能性较小。

　　注释：

　　注释：

[1]数据来源：https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/trumps-fall-2019-china-tariff-plan-five-things-you-need

[2]详见Section103(b)(5)(C) of CHIPS and Science Act：https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346/text

[3]详见：https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/15/2025-00636/framework-for-artificial-intelligence-diffusion

[4]详见：https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/16/2025-00592/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain-connected-vehicles

[5]详见：https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/8333/text?s=1&r=1&q=%7B%22search%22%3A%22Biosecure+Act%22%7D

[6]数据来源：http://gdfs.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/5668662/index.html

[7]详见：https://hfri.phbs.pku.edu.cn/info/1901/21031.htm

[8]详见：https://www.voachinese.com/a/us-china-trade-tariffs-301-20230118/6924163.html

[9]详见：https://www.chinadaily.com.cn/a/202302/24/WS63f801e7a31057c47ebb08fe.html

[10]详见：https://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2025-02-06/doc-ineiparp1243546.shtml

[11]详见：https://www.congress.gov/bill/87th-congress/house-bill/11970/text

[12]详见：https://www.congress.gov/bill/93rd-congress/house-bill/10710/text

[13]详见：https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title50/chapter35&edition=prelim

[14]详见：https://www.clearytradewatch.com/2025/01/trump-tariffs-whats-happened-whats-potentially-coming-and-how-to-prepare/

[15]详见：https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/644

[16]详见：https://www.reuters.com/business/retail-consumer/us-take-steps-curb-low-value-chinese-shipments-under-800-de-minimis-exemption-2024-09-13/

[17]详见：https://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2025-02-06/doc-ineiparp1243546.shtml

[18]详见：https://www.ricc.com.cn/articles-1297

　　作者：

　　展国红，大成律师事务所（上海）合伙人；业务领域：跨境贸易与投资、公司并购与重组、刑事、争议解决；邮箱：guohong.zhan@dentons.cn

　　曹凌霄，大成律师事务所（上海）律师助理；业务领域：跨境贸易与投资、公司并购与重组、刑事、争议解决；邮箱：lingxiao.cao@dentons.cn

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